健康城市大調查/讓你安心變老的3個城市

圖片來源 / 馬景平
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2015/09/01 · 作者 / 陳俊辰、李宜芸 · 出處 / 康健雜誌 第202期
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「健康城市大調查」進入第16年,《康健雜誌》檢視各縣市安老品質,台北市、嘉義市、連江縣拔得頭籌,他們做對了什麼?
《康健雜誌》健康城市大調查進入第16年,今年以「哪個城市能讓人安心變老?」為主題,設立6大面向共24個指標,同時透過全國民調,了解民眾對縣市政府安老政策的滿意度。

要在熟悉的地方安老不容易,生活在重視醫療和健康篩檢、社區支援飽滿、居家服務質量好,又有充足安養護機構和安寧資源的縣市,居民才能安心老去。《康健雜誌》檢視各縣市安老品質,為台灣在地安老困境提出諍言。

長輩們的身心狀況會經歷健康、輕度失能、中重度失能、臥床,以及生命最後的尊嚴善終各階段,因此今年設立的6大面向分別是健康促進與社會參與、社區支持服務、居家支持服務、照管中心服務量能、住宿及機構和安寧資源,涵蓋完整光譜,來檢視各縣市的安老成效。調查發現,22縣市中竟有13個縣市只拿下一或兩片銀杏葉、12個縣市民眾滿意度低於五成,台灣總體安老環境令人擔憂。

另外,因考量到縣市資源、地理環境及基礎建設條件的差異,今年健康城市大調查首度將縣市區分為六都、本島非六都及離島3組,比較細部差異。3組中,分別由台北市、嘉義市和連江縣摘下最高的五片銀杏葉;六都的新北市、桃園市和台南市,非六都中苗栗縣、新竹縣及雲林縣,以及離島組的澎湖縣都只獲得一片銀杏葉,表現不佳。


台北市、嘉義市、連江縣在地安養最放心

台北市資源豐富,日間照顧中心、居家護理、大眾運輸、輔具購置及租借服務等發展完善,因此在社區支持服務和居家支持服務面向都排名第一。不過台北在「健康促進與社會參與」只得到一片銀杏葉,其中免費成人健檢、高齡與失智整合門診數量和流感疫苗施打比率全數墊底。這結果頗令人意外,也顯示台北市在公共衛生上不夠認真,還有待加強。

嘉義市在6大面向中的5面向皆摘下五片銀杏葉,特別是各行政區日照中心、居家護理所平均家數,以及每萬人口安寧緩和醫療簽署人數等指標都是全國第一,成績不俗。雖因地方小、行政區少,推行政策相對有利,但也可知嘉義市成功補滿安老各環節,成果值得讚揚。

連江縣位處國境最北,資源雖然稀少,卻看得出用心照顧長輩,在社區支持服務、長期照顧管理中心量能等面向拿下五片銀杏葉,實為難得。中華民國家庭照顧者關懷總會理事長陳正芬指出,馬祖當地選擇用復康巴士增加老人移動便利性是正確的策略,比起砸有限的錢去蓋硬體,讓服務貼近老人更重要。

另外,台中市總成績在六都僅次於台北市。和台北相反,台中在健康促進和社會參與拿下五片銀杏葉,尤其高齡與失智整合門診數量六都第一、全國第二,可見用心。

值得一提的是,新北市的社區關懷據點涵蓋率高達92.9%,遠高於其他縣市;台南市送餐服務稱冠六都;桃園市、宜蘭縣在安寧資源面向的「好命善終評比」得到最高分,也屬亮眼表現。

許多縣市也推出因地制宜的特殊政策,雖無法完全反映在指標上,但也值得鼓勵。

例如,苗栗縣篩檢極早期失智症、宜蘭縣自辦胃幽門螺旋桿菌檢測、嘉義縣派出行動醫療服務列車進入偏鄉做健檢、彰化縣讓專業救護員進入社區傳授CPR技術等,也都是縣市亮點。

當長輩倒下、家屬遭遇狀況時,有個能即時求助和解惑的窗口非常重要。《康健》調查卻顯示,22縣市都只有不到一半民眾知道長期照顧管理中心的存在。

每個縣市早已按照行政院長照10年計劃設立長期照顧管理中心(簡稱照管中心),照管中心是縣市的單一窗口,舉凡長照、日照、居家服務等,只要有需要,民眾都可以打電話詢問,由照管中心接手媒合各項資源,將服務送到長輩手上。

民調顯示,大致上愈是都會型縣市,民眾知情的比例竟愈低。六都比例全部低於四成,其中高雄市知情的比例最高,桃園市則僅達30.9%。非六都則以嘉義縣表現最好,但也只有42.6%受訪者知道有照管中心,新竹市更只有約四分之一市民曉得。離島可能因人少地小,宣傳相對容易,因此有最多民眾知曉,其中澎湖縣以47.6%得到全國第一。


陳正芬直言:「各縣市應該『無所不用其極』去宣傳才對!」她強調,照管中心是縣市照顧服務的第一關,對安老品質影響相當大。

2015年縣市長大洗牌,新官接棒上任,縣市需要更深入去挖掘出居民的需求,思考如何為一代又一代的長輩營造一個在地安老的環境。

疾病預防、篩檢及人際互動是延年益壽的關鍵,嘉義市最優

台灣老人很不健康。台北榮總高齡醫學中心分析2010年11萬名老人健保資料發現,國內高齡病人一年平均看病26.7次,是美國、加拿大的5倍;健保署2011年也統計,65歲以上的長輩使用了三分之一的健保資源,而過去十年成長的醫療費用也有58%來自老年人口。已可預知,超高齡社會的來襲將對健保造成更大的負擔。

「健康促進、活力老化還是最基本的,等到失能才照顧(長輩)就太晚了,」中華民國老人福利推動聯盟祕書長吳玉琴表示。健康促進與社會參與面向關注的是各縣市在維護長輩健康、預防疾病的成效。在六都組中,台中市和高雄市表現最好,皆獲得五片銀杏葉;非六都組及離島組則是嘉義市、連江縣、澎湖縣表現最佳。

台北市在樂齡學習中心、文康中心、長青學苑的分布密度為全國最高;此指標在非六都組則是嘉義縣奪冠。

然而台北市雖然醫療資源最為完善,但在健康促進的指標表現卻敬陪末座。例如「每萬老人享有高齡醫學與失智症整合門診數量」指標表現最差。事實上,高齡醫學整合門診是最不賺錢、甚至賠錢的門診,許多醫院不願意設立,因此設置比例高低與地方是否支持有關。在這指標中各組成績最好的是台中市、嘉義市;離島則是沒有高齡醫學整合門診,需要多加強。

值得關心的是,衛福部公布最新國人10大死因排行中,肺炎打敗糖尿病,晉升第4名,且死亡率較去年上升最多,因此各縣市需在流感疫苗及肺炎鏈球菌疫苗的施打率加把勁,以維護長輩健康。但肺炎鏈球菌疫苗因價格昂貴、公費疫苗數不多,因此疾管署優先讓75歲以上的長輩施打,而台中市額外撥出經費為60歲以上的長輩施打,值得表揚。

此外,長輩的心理健康也需要縣市政府多加關照。從10大死因資料顯示,65歲以上長輩自殺率是每十萬人31.3人,為全年齡層最高,因此每年定期老人憂鬱症篩檢是預防老人自殺的重要關鍵。在老人憂鬱症篩檢成效上,基隆市表現遙遙領先其他各縣市,去年憂鬱症篩檢比例將近六成。

讓長輩健康到老,除了可提高長輩的生活品質外,也可減少未來照護的成本。

雖然台灣醫療品質佳,但偏鄉地區的照護仍相當不足,縣市政府應做好健康促進的角色,才能讓長輩自在到老。



台北市服務最完善,多數縣市日照中心不足

面對超高齡社會,先進國家皆致力於發展社區化服務,在社區提供各種照護資源協助長輩在熟悉的環境老化。

在社區支持服務面向中,六都組由台北市奪冠,各指標都有好成績;然而高雄市、桃園市、台南市都只獲得一片銀杏葉,需要多加努力。非六都組則是新竹市獲得五片銀杏葉,一般認為屬於偏鄉的花蓮縣與台東縣各獲得四片銀杏葉,表現不俗。

細看指標,台東縣與花蓮縣在社區關懷據點及失能老人送餐服務皆名列前茅,特別是台東縣在每萬失能老人送餐到府的服務人數遠高於全國各縣,顯示東部兩縣市相當用心經營社區服務,值得讚許。

日間照顧中心未來將會是照護的重要資源,然而絕大部分縣市距離去年行政院喊出2016年「一鄉一日照」的目標還很遙遠,唯一符合政策目標的3縣市是台北市、嘉義市與新竹市。

台灣居家服務策略聯盟理事長涂心寧表示,因為日間照顧中心場地難尋、消防法規嚴格,需要中央政府與縣市政府一同檢討並設計出因地制宜的政策內容。而屏東縣雖然在此指標得分不高,但縣政府將社區關懷據點轉變為日間托老中心,突破法令障礙,值得讚揚。

若要讓長輩方便出門,不管是就醫或是增加社會參與的機會,交通是許多縣市需要突破的關鍵。台北市在低底盤公車數量及復康巴士數量皆遙遙領先全國各縣市,再加上便捷的捷運系統,台北市的老人家出門最為方便。

然而出了台北,其他縣市的交通環境令人擔憂,在低底盤公車項目,六都之中高雄市、桃園市、台南市表現不佳;非六都組多數縣市掛鴨蛋,許多長輩出門只能倚賴親友,相當不便。

在離島組方面,連江縣與金門縣表現皆優異,相較下澎湖只取得一片銀杏葉,需要多加油。交通層面,金門縣設有低底盤公車、連江縣則是在復康巴士數量表現佳,對比之下澎湖縣老人家出門最不方便。而離島另一項令人擔憂的是缺乏日間照顧中心,需要縣政府與民間業者努力規劃並設置。



嘉義市表現佳,但台灣整體居家服務有待加強

居家支持服務完善與否與長輩能否在地安老息息相關,藉由各種到府服務,協助中、重度失能的老人,不用出家門也能夠獲得照護。

在此面向中,六都組台北市表現最佳;非六都組則是嘉義市最佳,新竹市則有四片銀杏葉;離島則是金門縣最佳。

「居家護理所密度」看的是各縣市長輩取得居家照護的可近性。完整長照網中,最理想的狀況是每個鄉鎮都有一個單位,特別是偏僻鄉鎮不可能靠市區的居家護理所提供協助。此外,未來推動居家安寧也需要居家護理所協助。日本總務省統計局曾經有調查顯示,居家護理師人數愈多,該縣市老人能在宅善終的比例也就愈高。在此面向中,六都組一樣由台北市奪魁;非六都組則是由嘉義市摘冠,平均每個區域有超過7家居家護理所,遙遙領先全國各縣市。

「每萬失能老人居服員數」則是看各縣市提供居家服務的能力,六都組則是桃園市表現較佳;然而非六都組中的南投縣、屏東縣、台東縣的表現遠高於六都組的人數,很值得肯定。

離島三縣則因為地理面積小、失能人口數目也較本島縣市少,連江縣與金門縣在每萬失能老人居服員數也都高於本島各縣。但是整體而言,在居服員數量上,各縣市仍是遠遠不足所需。

而身心障礙輔具服務量則是評估各縣市輔具中心的服務量能。「談到在宅老化,輔具相當重要,用得好可以減輕長輩跌倒、減緩失能;對政府而言,也較為省錢,」衛福部社家署多功能輔具資源整合推廣中心主任、陽明大學ICF暨輔助科技研究中心主任李淑貞說。

在縣市身心障礙者申請輔具補助件數比例中,六都組以台北市奪冠;非六都組則是苗栗縣服務量能表現最優。然而協助長照做輔具規劃的李淑貞也提到,各縣市輔具中心服務品質經過衛福部社家署查核表現都很好,很值得肯定,也對未來輔具中心銜接長照服務很有自信。

▲輔具資源入口網:repat.sfaa.gov.tw

多功能輔具資源整合推廣中心:02-28743415|02-28743416



超過六成民眾不知照管中心,人力不足、負擔沉重

現在全國縣市都已設立「長期照顧管理中心」,從接案、評估到媒合居服員上門服務一把抓。「照管中心服務量能」面向看的是縣市政府照管中心服務到不到位,以及照管專員能否在合理工作量下顧好老人家。

結果顯示,六都中高雄市、桃園市、台南市整體表現最佳,獲得五片銀杏葉;非六都組由嘉義市、台東縣摘下首位,尤其台東地大又狹長,不易輸送服務,更是難能可貴;離島組則由連江縣奪冠,在「每萬失能老人照管專員數」和「照管專員接案量與建議案數差距」都排名第一。

照管專員腳停不下來,離開都會區更要上山下海,目前衛福部採用一名照管專員承接200案為建議上限,中華民國家庭照顧者關懷總會理事長陳正芬與亞洲大學健康產業管理學系教授徐慧娟表示,如依每月20工作天、訪視1個案以0.5天計(含寫報告時間),月訪40案已經是沉重的負擔,在偏鄉因交通距離遠,所需時間更長,以200案為基準將導致清案速度趕不上積案。但本次調查發現,除金門、連江外,照管專員接案數全台大爆量,南投、宜蘭甚至分達484案和400案,凸顯照專人力極度不足的問題。

照管專員到家中訪視、評估後,轉介居服單位派出服務員,中央政府規定14天內案主要接收到居家服務。六都組內台北市以21天墊底,照管專員數倒數第二,顯示台北市在本面向仍做得不夠,應積極投入更多資源。

非六都中則以新竹縣和苗栗縣表現最好,9天就能送居服到家;南投、宜蘭、花蓮都要21天以上;新竹市更長達38天,吊全國車尾。

各縣市除照管人力缺口,另一個嚴重問題是,平均六成以上民眾不知道自家縣市有長期照顧管理中心這個單一窗口,全國以澎湖縣知情比率最高,達47.6%。

整體而言,各地方政府都面臨照管專業人力短缺、專員工作量太大、居民不了解照管中心的問題,縣市除強化和民眾宣傳溝通外,也應建立能留住和補充人才的制度,才是根本之道。



七成民眾對機構品質有疑慮、縣市應加強失智症照護

老年人口愈多,未和家人同住,或因失能、失智需要照護的老人將大量增加,縣市是不是能撐起提供照護的大傘,是安心在地終老的重要條件,更是各地方政府必須勇敢面對的問題。

台灣的機構分類複雜,安養機構、老人公寓、老人住宅及社區安養堂主要供生活可自理的老人入住,養護及長照機構則收納失能和失智老人。「住宿及機構」面向衡量各縣市是否有足夠能力滿足住宿、照護需求,也調查民眾能否安心將長輩送到當地的機構。

另外,因台灣失智症協會估計2014年底全國失智人口23.9萬人,約每100人就有1人,今年健康城市調查中也特別納入「每萬失智老人享有失智照護床位數」作為指標。亞洲大學健管系教授徐慧娟強調,照護失智和失能老人的專業技能差異很大,台灣需加緊強化失智照護。

調查顯示,六都中台北市、高雄市、新北市都拿下五片銀杏葉佳績,其中台北、高雄分別在「每萬老人享有安養床位及老人住宅數」和「每萬失能老人享有長照及養護機構床位數」各自名列第一;失智照護床位數指標則由台北和新北領先。

非六都組中,嘉義市獲得五片銀杏葉,屏東縣、基隆市、南投縣也奪下四片銀杏葉,表現頗佳。值得一提的是,基隆市在安養床位及老人住宅數、失能老人長照及養護機構床位數皆遠高於其他非六都縣市,為全國第一。本組中也獨有屏東縣和嘉義市提供失智照護床位,每萬失智老人分配床位數是六都的2.5倍以上。

離島組以金門縣整體表現最優,連江縣則在安養床位及老人住宅數指標居首。

健康城市大調查也搭配全國民調,詢問民眾當長輩需要照顧時,是否放心將長輩送到機構。民調結果指出,本島19個縣市放心託付長輩的比率全數低於30%,六都中台中市27.1%最高;非六都組則以嘉義市28.5%居首。比率偏低可能和傳統應親力親為「奉養」父母的孝道觀念,以及老人自己抗拒離家有關,但也反映出民眾對機構的品質仍有疑慮。

整體而論,台灣高齡失能人口超過機構床位數5~6倍以上,雖因有輔具、居服等服務介入,減少必須離家的老人數量,機構照護仍不足。而根據勞動部估計,2016年台灣每100位工作年齡人口將需扶養18位老人,許多還在上班養家的人勢必面臨同時兼顧照料長輩的難關。在逐漸升高的壓力下,縣市如不能提供足夠的服務,恐怕將引發提前退休和離職潮。如何分配資源並確保機構的素質真正值得信賴、同時盡力和民眾溝通,是各縣市打造幸福在地安老的關鍵。



宜蘭縣安寧品質最優,地方政府應積極推廣善終觀念

在地安老的最後一哩路,是安寧療護。

《康健》以民眾簽署「預立安寧緩和醫療暨維生醫療抉擇意願書」同意書數量作為指標之一,並搭配非營利組織「台灣醫療改革基金會(簡稱醫改會)」2014年年底進行的全台「在地好命善終資源評比」結果,藉此評量各地狀況。

六都中,台北市總體成果獲得最高的五片銀杏葉,桃園市在好命善終評比獲得最高分,台北市則在安寧緩和醫療意願書簽署人數居冠。非六都組中,宜蘭縣、新竹市、嘉義市都拿下五片銀杏葉,宜蘭縣尤其在好命善終評比名列第一;雲林縣則殿後,在這兩項指標上都表現不佳;離島組則以澎湖縣一枝獨秀,在安寧緩和醫療意願書簽署量指標超過金門、連江2倍以上。

目前安寧緩和醫療意願書簽署率被中央政府當作評估安寧施政績效的唯一指標,但醫改會董事長劉淑瓊指出,簽下同意書不等於最後能拒絕無效醫療,病人是否訂出「預立醫療自主計劃」,以及在生命末期接受到安寧療護才是關鍵。

因此《康健》此次徵求醫改會同意,納入全台善終評比成績。醫改會的評比同時考量床位數、覆蓋率、可近性等要素,將各縣市由好到壞分為五等,是國內近年最完整的安寧資源調查報告。

台灣的末期照顧過度集中在大醫院,且城鄉差距大,「不只看品質,還要看可近性,」現況和理想中在社區內的綿密布建還有很大差距,劉淑瓊表示。

事實上,安寧療護的最大難題,除尚未深入社區,還有看待生死的觀念難以改變。劉淑瓊指出,和國外相比,美國有41.6%末期病人接受安寧緩和醫療,台灣只有9.4%,還有很大進步空間。不過她也強調,縣市間也有地區差異,不能一概而論。例如醫改會盤點縣市安寧資源時,雲林縣回報當地多還抱著選擇安寧是不孝的觀念,「還有一口氣怎麼放他死」,讓建置安寧資源和推廣觀念都受到阻礙。劉淑瓊認為,中央的衛福部醫事司、國健署及健保署均已在推展安寧觀念,縣市政府可做的是根據地方特性「移風易俗」,例如在社區關懷據點、廟埕、老人共餐據點及社區發展協會推廣,以既有的社區網絡來促成討論和傳播資訊。

地方政府若有意願提供安寧療護服務,劉淑瓊建議,衛生局可串聯轄下區域、地區醫院、基層診所和照管中心,以及社政的安養護機構及社區關懷據點等單位,打造一條龍的安寧網絡,讓老人家放心,家人也知道醫護人員、社工師、宗教師會和他們站在一起,能安心陪伴長輩到最後。

六都中,新北市衛生局規劃的「社區安寧緩和醫療計劃」正致力於推動社區安寧療護,讓長輩能在最熟悉的地方善終,目前已有合計超過百家診所、醫院、安養護機構和護理之家加入。

生命的最後一段路,是有尊嚴地善終,還是遺憾地善後?取決於縣市政府整合各處資源的「硬功夫」,以及和民眾細膩溝通的「軟身段」。



地方政府應扶植社區支持系統

綜合而言,各縣市有亮點,但過半縣市的整體安老品質仍不佳,民眾也不信任政策和機構品質。

資源有限是事實,因此除了中央鬆綁照護人力等相關法規,使各縣市能爭取到更多財源之外,各地更需走入街巷發掘專屬的安老樣貌、坐下整合轄下各單位、伸手扶植社區供應服務的能力。唯有地方上生長出緊密的支持系統,才能真正讓長輩安心在最熟悉的地方快樂終老。

2015年《康健雜誌》縣市民意調查說明

本項調查是天下雜誌群調查中心於2015年7月8日至8月14日所進行之電話民意調查。調查對象為居住在台閩地區年滿20歲以上之居民,總成功樣本數14,603位。

調查方法是以台閩地區住家電話號碼清冊為母體,以分層隨機抽樣方式抽取家戶電話號碼,並進行尾兩碼隨機替代。為符合縣市代表性,各縣市需完訪樣本數依縣市人口數,從521至1,009人。

當信心水準在95%時,每個縣市的抽樣誤差為正負3.1至4.3個百分點(連江縣訪問201人,抽樣誤差為正負6.9個百分點),台閩地區的抽樣誤差為正負0.8個百分點。

所有資料依性別、居住地區、年齡及教育程度進行統計代表性檢定,並以加權方式進行事後調整。

調查執行:天下雜誌群調查中心熊毅晰、張巧旻;康健雜誌黃惠如、李宜芸、陳俊辰
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